（2019年10月25日，中改院）

尊敬的主持人彭森主任、東道主遲福林院長，各位專家學者：

非常榮幸再次受邀參加中改院的自貿港論壇。剛才看了一下萬得資訊，發現上午幾位專家和領導的精彩發言已經第一時間被資本市場敏銳地捕捉到，午后海南板塊有了明顯的表現，一些股票剛才已經漲停。這說明中改院的自貿港論壇不僅在學術界而且在資本市場都被高度關注，也說明社會各界對海南自貿港的發展前景充滿了美好的預期。

這幾天，刷屏的是中組部派了131個優秀干部到海南，有個公眾號用了一個關鍵詞叫“馳援”海南，說明海南很需要、派人很及時。這些掛職干部既不要海南發工資、又不占編制，派出單位好多是與自貿試驗區建設息息相關的部門，原來可能是在部委批海南的改革方案，現在到這里來幫海南制定方案了。“屁股指揮腦袋”，對掛職干部來說，“一個屁股坐在兩個地方”，自然就會設身處地起到推進海南改革的重要作用。所以，他們的確是和海南人民一起來創造歷史了。這個舉動被社會各界一致叫好，甚至被認為是中央以舉國之力支持海南自貿港建設。的確，建設自貿港不是海南一家的事，不僅是為了解決海南一個省發展的問題，而是以海南為改革載體，要解決中國從高速度增長邁向高質量發展過程中的高水平開放問題，這是一個國家戰略，以舉國之力推進是完全可以理解的。

在全島建設自貿試驗區第二年的時候，我再次學習了海南建省第一次黨代會的報告《放膽發展生產力，開創海南特區建設的新局面》，遲院長作為當時的省委研究室主要負責人，是這份報告的主要執筆人。我們都知道，官方文件中用的比較多的是“大膽”兩個字，而這份報告的關鍵詞是“放膽”。我專門查了一下，原來張大千先生在1948年寫過一個條幅送給一個朋友：“人到萬難需放膽，事當兩可要平心”。當時的海南“難”在哪里？報告開門見山、開宗明義坦承自己的問題：“我們是在落后的條件下進行大特區建設的”，“我們面臨著十分嚴峻的挑戰（國際市場競爭日益加劇，全國改革開放、實施沿海發展戰略的步伐大大加快）”，“我們的投資環境很不盡人意”。針對問題，鮮明提出“放膽發展生產力是興島富民、加速特區建設的唯一出路，是人心所向”。

通讀報告，思想的閃光點很多，講話仿佛就在昨日，內容仿佛在講今天。

比如，“某些政策的具體規定不盡合理，應該主動地提出修正意見，爭取得到各方面的支持；那些不符合實際，甚至同實際相背離的政策，應當及早調整、改變。”今天我們搞自貿試驗區，刀刃向內開展“放管服”改革，就是因為意識到現有的部分法律法規、體制機制已經不適應高水平開放、高質量發展的要求，已經阻礙了讓市場在資源配置中發揮決定性作用，仍然是在推動政府更多地而不是更好地發揮作用。貫徹落實好十八大、十八屆三中全會和十九大精神，自貿試驗區建設是處理好政府與市場關系的重要一招。

比如，“實行更加靈活的公司登記政策，放寬審批條件，簡化登記手續，自由注冊，自主經營；大膽放開投資者的經營范圍，逐步取消各種限制”“不應怕人家來海南‘賺錢’，相反應當歡迎一切投資者來海南‘賺錢’，敢于讓利”。今天我們在自貿試驗區框架下推進商事制度改革、負面清單管理，主要就是要激發市場的活力，創造公平、透明、可預期的環境，不僅要通過認繳制、集中登記地、取消預核名、取消開戶審批等舉措，使企業設立更加方便，而且要通過“證照分離”、市場準入負面清單等改革，讓企業經營更加自由。對海南來說，“離島”不等于“孤島”，生態保護不等于“封島育林”，開放是海南的生命線，海納百川是海南的特質，吸引全球全國的科學家、企業家、投資者、創業者來海南“下海”“闖海”，海南和海南的人民一定是最大的、最終的受益者。

再比如，“要重點研究和制定有利于境外人員、外匯、貨物進出自由的各項具體政策。我們的政策‘特’不‘特’取決于‘三個自由’的開放程度。”近期公布的上海自貿新片區總體方案中，鮮明提出“投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由”，鮮明提出特殊經濟功能區的定位，鮮明提出要按照經濟特區來管理，直接使用“Special Area”來翻譯新片區，這些提法與31年前的海南黨代會報告何等相似。

重溫這份史料告訴我，海南人民從來都是具有大膽闖、大膽試的改革精神，海南省從一出生就自帶改革基因，海南從建特區那刻起就在以“特”與不“特”作為衡量標準，同時，海南底子薄、基礎差也激發了海南人民“后發而先至”的斗爭精神。

“放膽”而不僅僅是“大膽”，首先要腦洞大開、思路大開，才能大刀闊斧、大開局面；首先要有面向世界、面向未來、面向未知的大膽識，才有“干”字當頭、勇立潮頭的大膽量；首先要不怕萬難，還要以萬難來倒逼、以改革破萬難。

當前，海南全島建設自貿試驗區、加快探索中國特色自貿港正處在十分關鍵的時期，“放膽放手”具有十分現實的針對性價值。關于“放膽放手”，談四個想法：

一、經濟自由與有效監管

如果說過去六年，自貿試驗區重在政府職能轉變、營商環境優化的“試驗”，那么海南自貿港的關鍵詞毫無疑問應該是“自由”。為此，海南自貿港要堅持以“自由、開放、放開”為一般原則，以“不自由、不開放、不放開”為特殊例外，讓海南成為“法無禁止皆可為”的示范區。這在保護主義抬頭、下行壓力增大的當下，更加凸顯我國高舉開放大旗，以開放促改革、以改革促發展的定力。

汪洋同志2017年11月在《人民日報》撰文明確了自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域。

目前，全國近百個綜合保稅區事實上實行的是“境內關內”管理模式，即“一線”嚴格執行監管、許可、程序要求的前提下，給予進境貨物暫時免征關稅和進口環節增值稅的特殊待遇。而上海新片區方案將洋山明確為“特殊綜合保稅區”，在“一線”取消不必要的貿易監管、許可和程序要求，對非高風險商品檢驗、風險可控的檢疫等其他風險依法實施“合格入市”監管。這種類似“負面清單”的管理模式，對列入清單的高風險貨物需嚴格查驗才能入境，其他貨物可快速入境。這種制度安排是向“境內關外”邁出的重要一步，也為海南探索自貿港“一線”放開提供了基本參照。

“一線”真正放開、入境貨物零關稅、區內活動零征稅、市場主體低稅負，將構成自貿港的基本框架，是實現貨物貿易、服務貿易、運輸物流、金融投資、人員執業、數據流動等經濟自由或高度便利的基本支撐。只有管得住、管得好，才能真正放得開、放得活。要體現“自由、開放、放開”的一般原則，前提和保障是有效、高效、智慧、安全、公平、包容、審慎、基于誠信和技術手段的事中事后監管。當前，各類法律法規規章中普遍重審批、輕監管，或寓監管于審批之中，從修法調法上做審批的減法是“革命”，從立法執法上做監管的加法更是創新。從各地自貿試驗區的實踐看，事中事后監管的方式、方法、手段、理念、隊伍等普遍較為薄弱，建議海南從一開始就要對此高度重視。

二、政府治理與制度安排

中國特色自貿港的基礎是“良治”，推出自貿港方案后，海南仍然要持續推進自貿試驗區建設，努力使海南成為行政許可最少最快、機構設置最合理、職能配置最優、公共治理最好、執行力最強的示范地區之一。由于自貿試驗區和自貿港都要突破現有法律法規和體制機制中的許多制約高水平開放、高質量發展的“天花板”，而這些制度安排基本都掌握在中央部委甚至更高的層面，海南要抓住全國人大支持自貿港立法的重大機遇，爭取在五個方面獲得重大突破：

第一，建議積極爭取成為并享受制度創新“最惠省”待遇，在立法上明確，國務院和各部委出臺的針對各地、各領域的先行先試改革政策，凡是符合海南實際的，凡是海南需要的，凡是在海南風險可控的，均可在海南同步落地實施。也就是說，要從復制推廣各地自貿試驗區的改革經驗這一行之有效的“拿來主義”，進一步升級到全國各地的改革經驗在海南直接落地的“神同步”，這是舉全國之力、集全國智慧支持海南自貿港建設的特殊安排。

第二，建議在中央的頂層設計和戰略部署下，從立法上支持海南開展綜合授權改革，以一攬子、清單式、批量申請授權方式，在要素市場化配置、營商環境優化、城鄉空間統籌利用等重點領域深化改革、先行先試。

第三，建議設立全國人大海南自貿港立法修法委員會，海南的各項改革開放舉措，凡涉及調整現行法律或行政法規的，設立法定程序“綠色通道”，經全國人大或國務院統一授權后實施。條件成熟時，在經濟領域，由全國人大、國務院明確在海南自貿港實施的全國性法律法規清單，清單外的事項提請全國人大、國務院針對海南自貿港的立法需求另行制定。

第四，建議進一步明確和升級海南作為最大的經濟特區在立法上的特殊性，海南的各項改革開放措施，凡涉及需要調整國家部委層面的現行部門規章的，給予海南省人大更大的自主權。

第五，建議在立法上確保“海南事、海南辦”，讓海南省級政府代為行使中央部委的大部分審批權。比如，參照國務院在海南博鰲暫時調整實施《藥品管理法實施條例》的做法，對因臨床急需進口少量藥品（不含疫苗）的申請，由海南省政府實施審批；比如，海南自貿試驗區的總體方案中明確，將增值電信業務外資準入審批權下放給海南省。部委審批權委托或下放給海南省政府履行后，部委要給予業務指導和后續評估，必要時可以收回委托。

自貿試驗區和中國特色自貿港的建設，需要“全省一盤棋”和“全島動起來”的有機結合。海南已經在省級層面建立了全國獨一無二的最強推進機制，省自貿辦與深改辦合署，由省委直接領導，其他地區的自貿辦事機構一般設在省市商務部門，上海放在發改部門。

海南全島建設自貿試驗區，面積高達3.5萬平方公里，各市縣的自貿工作一般由本級黨委、政府直接推進。全國其他17個自貿試驗區（除上海新片區）均在120平方公里左右，片區一般設在三、四個城市或國家級開發區，基本都建立了片區管委會或管理局，基層一線在制度創新的訴求發掘、問題破解、案例提煉、宣傳推廣等方面發揮著重要的主體作用。

中央12號文件明確要求，“推進海南行政區劃改革創新，優化行政區劃設置和行政區劃結構體系”。海南省委在貫徹總書記4.13講話和中央12號文件精神的文件中，進一步明確“加快推進行政區劃調整和黨政機構改革。落實全省一盤棋理念，按照東、西、南、北、中五大行政區域進行整合，形成‘南北兩極帶動、東西兩翼加快發展、中部山區生態保育’的全省總體空間格局。”從海南省政府已經公布的博鰲樂城國際醫療旅游先行區、洋浦經濟開發區、海口江東新區、三亞崖州灣科技城等四個重點區域“一園一策”的文件看，海南東、西、南、北的“兩極兩翼”發展格局在空間上、產業上、政策上都有了較為清晰的制度性安排。

今年1月，浙江省委、省政府在習近平同志2006年擔任省委書記期間親自推動建立義烏（縣級市）“擴權強縣”制度安排（當時筆者在浙江省政府研究室經濟處主持工作，有幸參與了這一重大課題的研究）的基礎上，將國務院確定的義烏國際貿易綜合改革試點從制度上進一步加以鞏固，以義烏縣級市為基礎，建立省政府派出機構——義烏國際貿易綜合改革試驗區管委會，由金華市委常委、義烏市委書記擔任管委會主任，強調試驗區是經濟區、功能區而不是行政區，其范圍包括義烏市全域+金華義烏都市新區（金東片）+多點（浙中公鐵聯運港、蘭溪嘉寶國際物流園、東陽國際物流園、永康無水港等），總面積1283.77平方公里，其中非義烏市范圍178.77平方公里。

這件事情讓我想到，海南在推進“海澄文”（海口、澄邁、文昌）經濟圈、“大三亞”（三亞、陵水、樂東、保亭）經濟圈建設，在促進洋浦經濟開發區與儋州市、東方市等行政區的融合發展（最近將東方臨港產業園納入洋浦管理），在促進博鰲樂城國際醫療旅游先行區與瓊海市等行政區的融合發展等方面，是否也可以借鑒浙江的做法，在暫時不動行政區劃的情況下，通過建立經濟區或經濟圈實體化、輕型化、功能化管理機構，由經濟實力較強的單體牽頭，建立以大帶小、以強帶弱、以優補劣（往往經濟強的區域可用土地資源少），資源要素在更大范圍內優化配置，經濟一體化在更緊密的制度安排下加速推進，招商引資、招才引智、規劃建設等經濟事務由經濟區或經濟圈管理機構加強統籌，安商穩商、社會治理、黨的建設等仍由行政區負責。當然，這只是本人作為旁觀者和第三方的一個視角。

從以上的思考，我還想到“三個不等于”的問題：

一是經濟區、功能區不簡單等同于行政區，海南在建立跨行政區的經濟區方面應有實質性的作為，這個問題前已闡述。

二是公共機構不簡單等同于行政機構，博鰲、洋浦等四個“一園一策”文件中都明確，要通過建立法定機構，實行企業化、市場化的用人制度，實行全員聘任，賦予獨立的用人自主權，自主決定薪酬標準等。今后，海南省國際經濟發展局、海南博鰲樂城國際醫療旅游先行區管理局等法定機構，將積極承接政府委托的公共管理事務，不是行政機構但功能更強、效率更高，應該是一個重要的改革方向。今年7月，天津市委啟動將天津經濟技術開發區、東疆保稅港區、天津港保稅區、濱海高新區、中新天津生態城管委會等5個正廳級的行政機構，改為履行相應行政管理和公共服務職責的法定機構，實行企業化管理和全員聘任制，對管委會負責人和高級管理人員實行競爭選拔制和任期目標制，自主決定機構設置和崗位設置，建立崗位績效工資體系，具體負責園區的區域開發、產業發展、投資促進、企業服務等工作。

三是政府雇員不簡單等同于公務員。習近平總書記2016年4月19日指出，“在人才流動上要打破體制界限，讓人才能夠在政府、企業、智庫間實現有序順暢流動。國外那種‘旋轉門’制度的優點，我們也可以借鑒”。中央12號文件明確，海南要推進公務員聘任制和分類管理改革，拓寬社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道，在專業性較強的政府機構設置高端特聘職位，實施聘期管理和協議工資。海南建設自貿試驗區和中國特色自貿港，最急需的是人才。企業和人才是供給側結構性改革中產業創新、技術創新、商業模式創新、內容創新等的主要供給者，而政府是法治供給、制度供給、政策供給、環境供給等的主要操盤手，政府首先要“集天下英才為我所用”，不拘一格用好各類人才，讓一部分從事公共管理、公共服務的人才也能享受到市場待遇。法定機構改革的一個重要內容就是用人、崗位、績效、薪酬等涉及人的改革。

三、政策與資金

劉賜貴書記在今年全國“兩會”有一句話讓人印象極為深刻，那就是要政策比要資金對海南更重要。在政策方面，最重要的無疑是稅收政策。海南經濟體量相當于長三角一個較大的地級市，在海南實行低稅率不會影響國家的財政大局，不會影響周邊地區的產業鏈重構，在生態島建設的大背景下不會導入大量的污染和低小散制造業，同時，低稅率和海南特有的生態環境、區位優勢等結合起來，完全有可能創造出健康醫療、生命科學、數字貿易、種源種質、航天深海等新的產業門類等經濟增量。目前，海南的貨物進出口總值規模不大，按今年前三季度增長30%左右的勢頭，今年應該可以突破1100億元（人民幣），即便如此，與筆者工作過的浙江省臺州市2018年的1700億元相比，總量不算大，由此帶來的關稅額自然也不大，實行零關稅不像其他地區對國家的沖擊那么大。

大力發展服務貿易已經成為海南上下的一個重要共識。吸引境外自然人跨境流動和執業，是海南提升國際化水平、增加高質量服務業供給等的重要改革內容；以跨境交付的方式向境外出口服務業，比如遠程教育培訓、跨境呼叫中心等，可以突破海南本地經濟容量小帶來的需求局限；以超一流的生態環境、旅游資源、醫療開放等條件，吸引俄羅斯等地區的境外游客以及病患人員來海南跨境消費或就醫，可以為我國增加服務貿易的收入；以離島免稅政策吸引國內游客來海南購物，可以減少我國居民出境消費產生的服務貿易逆差。服務貿易發展與服務業開放是密切不可分的，中央給海南的總體方案中多處提及這個問題，比如，允許具有港澳執業資格的金融、建筑、規劃、專利代理等服務領域專業人才經備案后為自貿試驗區內企業提供專業服務。要吸引境內外專業人士來海南提供專業服務，關鍵要解決他們的個稅稅負問題，第一步就是參照粵港澳大灣區和上海新片區的已有政策，對境外人才在海南納稅超過其在港澳地區應納個稅的部分，由地方財政給予補差，一般使其稅負不高于15%。當然，海南如果能夠對境內特殊人才給予基于個稅的獎勵返回，一定會帶來更好的招才引智效應。這一步不涉及修改稅法的問題，實際上也與海南地方財力較弱關聯度不是很大，因為先有稅收貢獻才有補貼返回。第二步要比粵港澳大灣區和上海新片區更進一步，通過在海南調整稅法的部分內容，對境內外人才直接實行較低的個稅稅率安排，比如不高于10%。

還有個問題，上海自貿試驗區在幾個版本的方案中都提及，要研究適應境外投資和離岸業務發展的稅收政策。這一稅制安排有利于我國更好地參與國際競爭，但落地難度似乎較大。海南在加快探索自貿港過程中，尤其應該注重離岸業務的發展，特別是參照上海新片區大力發展新型國際貿易或基于真實背景的離岸轉手買賣等做法，對離岸業務產生的收入給予特殊的稅制安排，對離岸貿易活動也要量身定做給予相配套的金融支持。

海南是在經濟基礎比較薄弱、城鎮化水平剛剛達到全國平均、以“壯士斷腕”魄力去房地產化、新舊動能轉換尤其是新動能形成還有一定的過程等背景下，建設自貿試驗區和探索中國特色自貿港的，資金對海南來說是一個非常現實的問題。要政策比要資金更重要，不是說不要資金，是不能簡單地向中央伸手要錢，而是要從財政體制上明確支持海南自貿港建設的制度性安排。中央12號文件對資金的事情至少做了三處重要表述：一是按照市場化方式，設立海南自由貿易港建設投資基金；二是鼓勵社會資本設立農業產業投資基金、農墾產業發展股權投資基金等，參與農墾項目和國有農場改革；三是支持海南通過市場化方式設立專業人才培養專項基金。

其中，設立海南自貿港建設投資基金是重中之重，能否考慮爭取將海南地域上產生的中央財力應得部分、現有的中央各類轉移支付資金等全部納入基金范疇，同時吸引社會資金作為有限合伙人參與海南自貿港建設，還要爭取在涉及海上絲綢之路支點建設、西部陸海新通道建設等重大基礎項目安排上給予海南特殊支持。這將使海南心無旁騖對標世界最高標準、耕好改革試驗田吃下一顆十分重要的定心丸，也將使海南人民在短期內就感受到自貿試驗區建設帶來的幸福感和獲得感。

就在這幾天，黑龍江省政府正式發起設立首期100億元的龍江振興基金，中國國新控股有限責任公司、中國誠通控股集團有限公司、中國一重集團有限公司、國家開發投資集團有限公司、國家軍民融合產業投資基金有限責任公司、國家電網公司英大產業投資基金公司等均有參與。

四、產業和人口

中央12號文件強調，海南自貿試驗區不以加工制造為重點。對此，我的理解是，海南不是不搞加工制造，而是要吸取其他地區的教訓，不再搞一些簡單的低附加值的加工制造業，關鍵是牢牢把握“境內關外”這一模式對零部件全球采購、入境以及技術、人才跨境流動給予高度便利化的本質特點，全面梳理和整合全球產業鏈、價值鏈、供應鏈，努力打造天津空客、舟山波音、上海特斯拉這樣的高端制造基地功能，助推海南發展生態型、創新性、高附加值的高質量實體經濟。

大家都說海南的區位條件很好，離東南亞最近，但海南在通道、流量等方面并不占優勢，一個比較重要的原因是海口、三亞等中心城市的綜合功能還有待大幅度提升。有人開玩笑說，大多數人來三亞旅游只是“一夜情”“一錘子買賣”，也就是只來一次，只住一晚，兩天時間就把三亞玩遍了、玩膩了。

最近我剛剛去了法國的戛納、尼斯和摩納哥的蒙特卡洛，前年還去過夏威夷，這些地方與三亞的自然條件十分相似，都是藍天白云、濱海沙灘，但為什么人們去了還想去、還想留下來不走，一個原因是這些地方在文化上挖掘得比較好，雖然他們的文化底蘊遠遠不如海南。海南有南洋文化、長壽文化（海南平均每10萬人中有20.18名百歲老人，遠超國際上每10萬人中有7名百歲老人為長壽之鄉的標準）、紅色文化、軍事文化、體育文化等基因，應該可以挖掘出許多動人的故事。就像摩納哥公國，奧斯卡女主角獎得主——美國人格蕾絲·凱莉嫁給摩納哥親王蘭尼埃三世，就被他們深度挖掘和包裝成真人版“灰姑娘”故事，吸引大批美國游客前往“探親”。

城市綜合功能是一個既宏大又很細節的事情。2017年1月，時任西安市委書記王永康在經開區調研時，專門詢問了經開區星巴克的數量，當他得知僅有6家時，說：“這個數量，加個零都遠遠不夠。”他認為，星巴克門店數量不夠，是西安對外開放程度不夠，城市經濟活力不足的表現。星巴克來開店前，事先會對這個區域的流量做詳細的調研和評估。一家星巴克十幾個位子，相當于一個小規模的孵化器和共享辦公室，不少人會在咖啡店呆上一天做PPT寫文章，每天一杯咖啡加起來可能遠遠低于一個共享工位的月租成本。后來，西安繪制了星巴克地圖，對提升營商環境、完善城市功能很有價值。海口引進哈羅公學、德威學校等英國著名的國際學校，既是教育服務業對外開放的重要標志，也將為引進跨國公司總部機構、國際組織和服務他們的高管、雇員及其配偶子女提供良好的配套。

講到這里，我想到一個問題，為什么像深圳、寧波、蘇州、西安這樣的發達城市，就在這兩年，不約而同提出了年輕城市、青年城市、活力城市等想法，通過零審批、零收費、零上門，甚至是系統“秒批”、派出所作為集體戶等方式，大力吸引年輕人前來落戶。背后有幾個重要因素，一是北京、上海等超大規模城市對人口實行零增長調控政策，客觀上促使年輕人瞄向更多的城市；二是未雨綢繆為對沖城市老齡化做準備，西安自2017年3月起的一年半時間引進戶籍人口100萬、常住人口300萬，使得戶籍人口平均年齡為38.07歲、流動人口平均年齡35.14歲，綜合起來降低了1歲多，人口老齡化程度降低了1%；三是培育潛在的消費能力，有人說“搶到一個大學畢業生，就等于搶到了這個城市未來十到三十年的生產力和消費力的中間力量”，一個年輕人大學畢業后的十年在結婚、購房、裝修、培訓、文化等方面的開支是驚人的；四是為城市帶來寶貴的創新創業氣息和人力資本，這是最為重要的。

海南目前常住人口近千萬，隨著“百萬人才進海南”政策效應的不斷顯現，海南的人口規模和結構也將不斷調整。馬上要制定“十四五”規劃了，建議按照分步驟、分階段探索建設自貿港的節點安排，對未來10-15年的海南全省人口規模和結構做一個科學的估計和判斷，至少要搞清楚海南人口的極限是多少、“十四五”期間要導入多少人口、要導入什么樣的人口、這些人為什么而來為什么而留等重大問題。

謝謝各位。

（因發言時間限定為10分鐘，會上講了一個大概的框架，現將近期思考的一些想法變成文字，以供各位關心海南的朋友們拍磚指正）